政府招商引资承诺返还土地出让金差价部分是否有效
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政府招商引资，承诺返还土地出让金差价部分是否有效
2020-08-27 16:30:05来源：在县、区级政府主导的招商引资项目中，为吸引开发商资金，进驻开发商业、住宅、物流等项目，经常会采用约定一个固定的土地出让金，如果实际在县、区级政府主导的招商引资项目中，为吸引开发商资金，进驻开发商业、住宅、物流等项目，经常会采用约定一个固定的土地出让金，如果实际缴纳的土地金超过约定的土地出让金单价，在实际缴纳完成后，超出的部分由县政府通过财政予以返还。
如50亩的商住用地拍卖，合作协议中约定固定成交价80万元/亩，实际成交价是200万元/亩，溢价部分为120万元每亩，县政府需要返还6000万元给开发商。
但是在实践中，因项目开发周期长，在土地摘牌成功，缴纳土地出让金后需要返还差价部分时，当时签订协议的领导已经更换，新领导可能会以种种理由否认当时签订的招商引资协议，拒绝返还土地出让金差价。
县政府常用的主张返还土地金约定无效的依据为，2006年，国办发[2006]100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》“任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”。
律师团队赵光辉主任近期代理的安徽某县招商引资项目案件，涉及上百亿的整体投资项目，但也出现了该情况，县政府以返还土地金溢价承诺违法为由，拒绝返还土地出让金溢价部分。就此，律师团队特意检索了最高人民法院、省高级人民法院的类似判例，并制作了如下的案件分析报告。
一、最高人民法院裁判要旨 （（2017）最高法民申3974号）《商住开发项目协议书》是为了加快城镇化建设步伐,改善城乡居民生活质量,增强城镇整体功能签订本协议。引入开发商不仅是为了解决案涉地块拆迁资金紧缺的问题，同时也期投资建设能带动地区经济发展和增加税收收入。案涉土地拍卖成交后，政府不履行协议约定的返还土地出让金资金义务，而是以损害国家利益和社会公共利益为由主张协议无效，不应予以支持。政府应履行土地金返还义务。
一、政府为招商引资，与日泰集团签订《商住开发项目协议书》及《补充协议（一）》
二、《补充协议（一）》约定，土地出让金固定单价为85万元/亩。85万元/亩进入招、拍、挂程序，由市政府以出让金形式返还给真武镇政府对超过85万元/亩部分扣除市政府20%的统筹，乡镇所得出让金80%全额返还
三、日泰集团最终成交价格为203万元/亩，应返还差价共4800万元。但政府以协议约定返还土地出让金差价违反法律强制性规定为由，拒绝返还。
四、该案经江苏省高级人民法院终审判决后，镇政府向最高人民法院提起再审。
关于原审判决认定《补充协议（一）》合法有效，适用法律是否错误的问题。依据原审查明的事实，本案日泰集团是真武镇政府的招商引资项目，为吸引投资，真武镇政府与日泰集团签订《真武镇商住开发项目协议书》、《补充协议（一）》，就投资地点、投资规模、工程营业后预计年销售额及税收收入、土地出让、优惠政策、双方权责等作出约定。
《真武镇商住开发项目协议书》亦载明真武镇政府是为了加快城镇化建设步伐,改善城乡居民生活质量,增强城镇整体功能签订本协议。真武镇政府在案涉土地挂牌出让前所急需的拆迁资金1200万元亦是日泰集团予以提供。由此，真武镇政府引入日泰集团，不仅是为了解决案涉地块拆迁资金紧缺的问题，同时也期待日泰集团的投资建设能带动地区经济发展和增加税收收入
。在此背景下，《补充协议（一）》约定，85万元/亩进入招、拍、挂程序，由市政府以出让金形式返还给真武镇政府对超过85万元/亩部分扣除市政府20%的统筹，乡镇所得出让金80%全额返还。
该协议同时也反映出真武镇政府对当时的土地市场价格及土地拍卖后能够收取的土地出让金已有预期。事实上，拍卖成交价高于85万元/亩，符合协议预估的履行条件。综合上述情形，案涉土地拍卖成交后，真武镇政府不履行协议约定的返还资金义务，而是以损害国家利益和社会公共利益为由主张协议无效，不应予以支持
。因此，原审判决认定《补充协议（一）》合法有效，适用法律并无不当。
综上，真武镇政府申请再审的理由不成立，本案不应再审。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，本院《关于适用的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下：
驳回扬州市江都区真武镇人民政府的再审申请。
1、（2017）最高法民申3974号，扬州市江都区真武镇人民政府、日泰集团有限公司合资、合作开发房地产合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书
案由：合资、合作开发房地产合同纠纷
（2017）最高法民终352号，株洲云龙示范区管理委员会、株洲金轮房地产开发有限公司合同纠纷二审民事判决书
（2013）民一终字第72号， 沈阳市于洪区于洪新城管理委员会与沈阳顺丰房地产开发有限公司、沈阳市于洪区人民政府、沈阳市人民政府土地整理合同纠纷二审民事判决书
（2017）苏民终316号，日泰集团有限公司与扬州市江都区真武镇人民政府合资、合作开发房地产合同纠纷二审民事判决书
5、（2016）黑民终21号，哈尔滨电影机械厂与黑龙江金昌房地产开发有限责任公司合同纠纷一案二审民事判决书
6、（2014）渝高法民初字第00070号，重庆融豪投资（集团）有限公司与泸州市江阳区人民政府,泸州市江阳区江南轻工业集中发展区管理委员会合同纠纷一审判决书
最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）
合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及常委制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章制度为依据”
当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
国发〔2015〕25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》
三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往
四、判决败诉引用法律法规条文（政府常用毁约文件）
有下列情形之一的，合同无效：（四）损害社会公共利益。
国办发[2006]100号 《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》
任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入
（皖政办〔2015〕9号） 安徽省人民政府办公厅关于进一步加强土地出让收支管理的通知
（五）严格土地出让优惠政策。除国务院有明确规定外，任何地区和部门不得减免缓缴或变相减免土地出让收入。各地不得擅自出台各种优惠政策，以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等名义减免土地出让收入，不得以土地换项目、先征后返、代缴或补贴等形式变相减免土地出让收入，严禁以优惠价格或“零地价”出让土地
实践中，政府在招商引资时存在的一种短视行为，即招商时什么都敢答应，招来以后原本承诺的补贴、返还、优惠以及服务等等却难以兑现，招商变成“招伤”。2018年国务院专门发文，“要认真履行与民营企业签订的合法合规协议或合同，不得以政府换届、相关责任人更替等理由拒不执行，不得随意改变约定，不得出现“新官不理旧账”等情况”。
因此，律师团队经法律及案例检索分析，关于返还超出土地出让金的诉请，具有胜诉的可能性较大，有法律依据，且有最高人民法院、高级人民法院的相似胜诉判例所支持。
同时通过案件胜诉率分析，经民事案由审理的胜诉率远高于行政案由，建议可以直接通过民事案由起诉，不需辗转使用行政协议案由。
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