关于合肥优化产业招商项目布局、打造现代产业集群的调研报告
关于合肥优化产业招商项目布局、打造现代产业集群的调研报告
关于合肥优化产业招商项目布局打造现代产业集群的调研报告范观兵王飞刘军谢韬合肥市委政策研究室安徽合肥230071近期合肥市委政研室市投资促进局联合组成调研组先后深入全市13个县市区开发区进行调研并赴成都深圳厦门等城市考察学习梳理分析合肥产业发展及布局的现状基础理清优化产业招商布局的工作思路在借鉴先发城市经验的基础上提出合肥产业招商项目布局空间导引及对策建议为合肥建设中国制造2025试点示范城市打造具有国际影响力的创新之都提供参考
关于合肥优化产业招商项目布局、打造现 代产业集群的调研报告
作者：范观兵 王飞 刘军 谢韬 来源：《******合肥市委党校学报》 2018 年第 6 期
（合肥市委政策研究室，安徽 合肥 230071）
[摘要]产业是城市发展的物质基础和动力源泉，集群化是产业发展新的重要特征。本文以 产业招商项目为突破口，从合肥实际出发，研究优化全市产业招商项目布局的思路目标、基本 原则和重点领域，提出优化产业招商项目布局的对策建议，为合肥打造现代产业集群、推动经 济高质量发展提供参考思路。
近期，合肥市委政研室、市投资促进局联合组成调研组，先后深入全市 13 个县（市）区、 开发区进行调研，并赴成都、深圳、厦门等城市考察学习，梳理分析合肥产业发展及布局的现 状基础，理清优化产业招商布局的工作思路，在借鉴先发城市经验的基础上，提出合肥产业招 商项目布局空间导引及对策建议，为合肥建设“中国制造 2025”试点示范城市，打造具有国际 影响力的创新之都提供参考。
一、优化产业招商项目布局势在必行
产业是城市发展的物质基础和动力源泉，科学合理的产业空间布局有利于促进城市的生产、 消费、就业、服务等功能提升。尤其是，当前我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展 阶段，推动经济高质量发展，要把重点放在推动产业结构转型升级上，把实体经济做实做强做 优，这是党中央向全国发出的号召。对合肥而言，现阶段以产业招商项目为突破口，研究优化 全市产业空间布局，对打造现代产业集群、推动经济高质量发展恰逢其时，意义重大。
从产业发展趋势看，优化产业招商项目布局是在更高起点上引领产业转型升级的客观要求。 现阶段继高端化、智能化、绿色化、服务化等之后，产业发展呈现出新的“四化”趋势，即以 规模经济和外部经济“双重效应”为特征的“集群化”、以跨界渗透和相互交叉为特征的“融 合化”、以整合延伸和链式效应为特征的“垂直化”和以共生共享共赢为特征的“生态化”。 这些趋势正深刻重塑产业发展形态和经济地理，要求我们必须加强对产业的深度研究，进一步 优化产业招商项目布局，引导产业向功能匹配的平台集聚，在集聚过程中推动垂直整合和跨界 融合，形成配套完整的现代产业集群，为合肥经济高质量发展提供有力支撑。
从创新创业需求看，优化产业招商项目布局是加速新经济成长壮大的重要引擎。当前高强 度的创新创业时代已经来临，主要表现为基础创新和成果应用的对接耦合更加紧密，网络化的 科技创新格局加快构建，全链条的科技创新体系不断完善，大众化的创新创业局面加快形成， 数字经济、智能经济、绿色经济、创意经济、流量经济、共享经济等新经济形态不断涌现。尤 其是，培育发展新经济更加需要应用场景的带动和优秀人才的支撑。优化产业招商项目布局， 有助于引导相关区域板块聚焦打造专业化、特色化的产业平台和关键应用场景，构筑有机融合 的产业生态链生态圈，为培育“独角兽”企业、加速新经济发展创造必要条件。
从先发地区经验看，优化产业招商项目布局是提升城市综合竞争力的战略举措。系统规划 产业空间布局逐步成为国内城市发展一个趋势，上海、深圳、成都、南京、杭州、厦门等城市
也均出台相关规划、导则或指导意见，多数城市侧重于以招商项目增量优化现有产业存量，引 导产业集群发展，提高产业竞争力，优化城市功能布局。比如，深圳市制定园区产业准入标准， 引导符合产业结构升级转型要求的优势企业进驻；成都市明确全市 66 个产业新城发展定位和主 导功能，精准开展招商引资；厦门市规定新增的产业项目，需按产业空间布局指引落入相关专 业园区。与先发地区相比，合肥虽然在相关文件中对产业布局有所涉及，但规划还不够系统、 引导还不够明确、措施还不够到位，已滞后于城市功能调整和竞争力提升的需要，有必要对合 肥产业招商项目布局进行系统深入的研究。
从自身发展实际看，优化产业招商项目布局是破解当前发展中突出矛盾问题的有效抓手。 在经济新常态下，“分化”成为区域经济发展的重要特征，合肥区域发展也出现分化趋势，尤 其县域经济发展步伐放缓，亟待从产业招商项目布局上加以引导和支持，从而推进区域和城乡 统筹，实现协调发展。同时，在高质量发展的大背景下，继续延续传统粗放型的产业发展模式 和空间布局，必然出现资源利用效率低下、污染风险加重等问题，导致产业发展与生态环境的 矛盾更加突出，也亟需优化产业招商项目来促进资源的集约利用和污染的高效治理，从而提升 城市的可持续发展能力。
二、优化产业招商项目布局具备条件
“十一五”以来特别是党的十八大以来，合肥坚持以供给侧结构性改革为主线，一手抓传 统产业改造升级，向微笑曲线两端发展；一手抓新兴经济培育发展，打造具有核心竞争力的战 略性新兴产业集群，合肥产业整体规模和层次不断迈上新台阶，创新型现代产业体系加速构建。
（一）产业规模不断壮大、层次持续提升，为优化产业招商项目布局奠定了良好基础。十 八大以来，合肥经济总量连跨 3 个千亿台阶，规上工业产值突破万亿元大关，主要经济指标进 入全国省会城市前 10 位。战略性新兴产业增加值年均增长 22.0%，产值占工业比重接近 1/3， 现代服务业增加值年均增长 11.9%，占第三产业比重超过 2/3。第二产业占 GDP 比重由 55.3%下 降到 50.5%，第三产业比重由 39.2%提高 45%，人均 GDP 突破 1.2 万美元，全市已进入工业化后 期新阶段。
（二）产业特色日趋鲜明、集聚效应初显，为优化产业招商项目布局创造了有利条件。六 大主导产业占规上工业比重达到 63.8%，家用电器等四个产业达千亿级，量子信息等新兴产业 已在全国确立优势地位。高新区生物医药、智能语音及人工智能，新站区平板显示，经开区家 用电器、装备制造等特色产业集群逐步形成，先后获批 2 个国家级战略性新兴产业集聚发展试 点，形成 6 个省级产业集聚发展基地和 4 个市级产业集聚发展基地。
（三）产业平台加快建设、主体格局形成，为优化产业招商项目布局搭建了承接载体。从 市域范围看，合肥已基本形成开发区大力发展新兴高端产业，城区集中布局发展现代服务业， 县域全面承接市区产业外溢、积极发展相关配套产业的“圈层化”产业格局。尤其是，开发区 作为产业发展主平台的作用凸显，14 个省级以上开发区以不到 8%的面积集聚全市超过 50%的生 产总值、60%的财政收入、70%的进出口和超过 80%的工业。
（四）产业政策不断完善、支撑作用明显，为优化产业招商项目布局提供了有力支撑。建 立健全从“135”到“高质量发展 30 条”的支持产业发展政策体系，撬动社会资本设立基金 规模近 500 亿元，同时，组建规模达 425 亿元产业专项发展基金，用于投资新型显示、集成电 路等重大项目。出台市级“三重一创”政策，推出政银担等近 20 种财政金融产品，全面建立 “32”清单制度，推出人才新政 20 条、新 8 条，“四蕞”营商环境正加快构建。
但是，与经济高质量发展要求相比，与国内先发地区相比，合肥产业综合竞争力仍然相对 偏弱、产业层次有待进一步提升，尤其在产业空间布局上还存在一些突出问题：
一是认识不够深入，产业发展定力不足。过去合肥产业基础弱、规模小，2005 年合肥规模 以上工业产值只有 900 多亿元，迅速做大产业规模是首要任务，优化产业空间布局缺乏基础条 件。但由此形成的思维惯性，使得在当前经济高质量发展的新阶段，一些部门和地区对优化产 业空间布局的必要性和重要性仍缺乏足够认识，对区域产业发展研究不深、定力不足，甚至为 迎合重大招商项目的落地，频繁变更园区主导产业定位，破坏了产业发展的连续性和稳定性， 不利于主导产业发展壮大。
二是产业不够集聚，比较优势难以发挥。“小而全”问题严重，多数园区专业化程度不高， 贪多求全、有产无链。省级以上开发园区重点产业普遍在 4-5 个以上，个别园区甚至可达 7-8 个，有的主导产业规模偏小，首位度产业比重不到 1/3。“大而散”现象突出，某类主导产业 广泛分布于多个园区，环节分工协作不紧密，空间集群效应低下，范围经济难以发挥。比如， 以高新区为承载平台申报的集成电路省级战略性新兴产业集聚基地，高新区企业占比仅有 30% 左右。
三是布局不够合理，错配现象较为突出。一方面，产业布局调整滞后于城市发展进程，尤 其是，“十五”期间，四个城区都在近郊规划布局了工业园区，随着城市的不断发展，目前中 心城区范围存在不少低效工业用地和生产制造类企业，造成土地空间要素的挤出效应，亟待腾 笼换鸟、疏解升级。另一方面，产业同质化发展较为严重，普遍缺乏基于比较优势的差异化发 展形态。合肥省级以上开发园区中，汽车及新能源汽车、装备制造、电子信息、新材料等产业 同质化率分别达到 57%、50%、43%、38%。
四是引导不够明确，考核激励有待改进。长期以来，合肥缺少系统的产业空间布局规划， 引导产业向功能匹配园区集聚的措施不够系统，尤其是现阶段的考核指标体系与优化产业布局 的趋势不相适应。比如，中心城区作为现代服务业发展的主要集聚区，应当鼓励现有工业企业 逐步“退二进三”，但目前“退二进三”政策体系还未建立，且在每年考核中依然给城区下达 工业方面的招商引资和产值增长任务。
五是配套不够完善，产城融合水平不高。一方面，部分园区产业和配套服务用地比例不协 调，各类服务配套设施不够完善，宜居水平不够高、生活品质不够优，教育、医疗、体育、文 化等优质公共服务供给不足。另一方面，有些产业配套设施建设缺乏统筹，存在重复建设现象， 在互联互通、共建共享上做的还不到位。
三、优化产业招商项目布局方向路径
优化产业招商项目布局是构建高质量城市产业空间格局的关键之举。面对经济进入新常态、 发展步入新阶段的大背景，合肥优化产业招商项目布局，必须进一步理清思路、把握趋势、明 确方向，以更加科学合理的空间形态布局，全面增强产业规模能级和核心竞争力。
（一）理清产业招商项目布局思路目标。坚持新发展理念，按照高质量发展要求，把握新 一轮科技革命和产业变革趋势，以深化供给侧结构性改革为主线，以提高全要素生产率为方向， 以空间布局和强化政策引导为抓手，推动形成布局集中、产业集聚、资源集约的现代产业集群， 构建优势充分发挥、集群效应凸显、设施高效利用、环境明显改善的产业高质量发展空间格局， 为建设创新型现代产业体系，打造具有国际影响力的创新之都提供不竭动力。
初步考虑，到 2025 年，优化产业招商项目布局的发展目标：
——培育竞争力强的现代产业集群。创新型现代产业体系加快构建，战略性新兴产业占工 业增加值比重、现代服务业占服务业增加值比重显著提高，全市形成 4 个年产值双千亿级产业、 8 个年产值千亿级产业，建成 2 个以上营业收入千亿级的服务业集聚区。
——塑造科学合理的产业空间形态。产业园区单位面积产出效率大幅提升，省级以上开发 区规模以上工业增加值占全市比重达到 90%，高新、经开、新站各形成若干有国际影响力的千 亿级特色产业集群，其余县市、开发区各形成若干有全国影响力的五百亿级产业集群。
——构建协同联动的产业招商机制。基本形成产业招商项目布局的统筹引导、利益共享、 考核评估和服务保障等机制，产业招商有序竞争格局基本形成，专业化招商水平显著提升。
——形成精准高效的产业政策体系。产业要素市场发育充分，产业生态系统更加完备，产 业发展政策体系不断完善，引导扶持政策全面落实，政策红利充分释放。
（二）把握产业招商项目布局基本原则。一要强化统筹，协同发展，着眼于合肥城市定位 和战略任务，把握产业规律和发展趋势，统筹确定全市产业招商布局导向，引导各区域因地制 宜、各有侧重培育发展主导产业和特色产业。二要增量带动，集群发展，坚持以增量带动和优 化存量相结合，推动新增招商引资项目向符合产业招商布局要求的园区集中，加强分工协作配 套，促进集群集聚发展，增强空间规模效应。三要产城一体，融合发展，坚持“产业园区就是 城市新区”，统筹产业功能与城市功能需求，在新区开发、老城改造过程中注重培育特色产业， 在产业园区建设过程中注重完善配套服务。四要生态优先，绿色发展，综合考虑各区域资源环 境承载能力，强化引导控制措施，严格招商准入门槛，提高用地产出效率，增强产业可持续发 展能力。五要创新机制，有序发展，发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用，尊重企业自主 选择权，创新统筹协调、利益共享和激励考核等机制，避免同质发展和无序竞争，形成全市招 商整体合力。
（三）聚焦重点产业招商领域。依托现有产业基础，按照有利于发挥比较优势、加强配套 共享、促进集聚发展、加快转型升级的思路，综合《合肥市国民经济和社会发展第十三个五年 规划纲要》《合肥市建设中国制造 2025 试点示范城市实施方案（2017）》《合肥市五大发展行 动计划（2017）》等政策文件，现代服务业集聚发展高技术服务业，以及现代金融、现代商贸、 现代物流、文化创意、旅游休闲等重点领域；先进制造业聚焦发展新一代信息技术、汽车及新 能源汽车、智能家电、高端装备制造、光伏及新能源、生命健康、新材料及新型化工、节能环 保、公共安全、绿色食品等重点领域。
在产业招商项目整体布局上，以中心城区为载体，加快老城更新改造和新区建设发展步伐， 完善立体交通体系和公共服务设施，有序推进“退二进三”，促进服务业扩大能级、提质增效、 转型升级，打造全市现代服务业聚集区。围绕淮南铁路、江淮运河两条主轴线分别建设东部产 业走廊和西部产业走廊，以先进制造业为主体，以产城融合为导向，同步完善基础设施网络和 生产生活服务配套，布局建设一批功能复合、职住平衡、服务配套、生态宜居的产业新城。
（四）明确各板块产业招商导引。根据《合肥市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲 要》、新一轮城市总体规划和《关于进一步加强招商引资工作的意见》要求，坚持统筹引导、 增量引导、柔性引导、动态引导、激励引导的基本思路，探索建立合肥产业招商布局空间导引。
一是围绕定位，分类指导，围绕开发区打造成为“高端产业集聚区”，中心城区打造成为 “现代服务业聚集区”，县域打造成为“新型工业化主战场”的总体定位，分类明确开发区、 城区、县域的产业发展重点。
二是聚焦重点，突出特色。聚焦合肥统筹发展主导产业，按开发区“两主（主导产业）两 特（特色产业）”、县（市）区“一主两特”，进一步明确各区域板块的产业主攻方向，全面 提升产业集群的质量和效益。
三是整体考量，融合布局。按照“一区两廊”的空间布局，把处于相邻或同类空间范围内 的不同区域产业作为一个整体来考量，并把县（市）区重点招商产业合理落在产业园区和平台 上，促进产城融合发展。（《合肥市产业招商项目布局空间导引》见附件）
四、合肥优化产业招商项目布局的对策建议
（一）加强顶层设计，完善产业招商引导机制。加强全市产业空间布局研究，明确我市产 业发展的战略规划、任务目标、重点领域和空间布局。以引导产业投向、服务重大项目为重点， 定期发布产业招商项目布局空间导引（简称空间导引），强化各县（市）区、开发区产业招商 方向的统筹指导。修订招商引资考核办法，完善招商工作评价体系，强化实行分类考核，加大 新引进符合空间导引项目的考核权重和奖励标准，强化空间导引的激励约束作用。
（二）创新管理方式，完善招商项目统筹机制。成立市投资促进领导小组，建立重大产业 招商项目市级统筹机制，及时协调解决项目落地中存在的困难和问题，并进行跟踪督查问效。 强化全市招商引资项目信息库建设，建立招商项目首报备案制度，对符合空间导引的项目，履 行首报备案的单位拥有项目首谈地的招商优先权。加强各类型招商项目落地的通常约束条件研 究，建立涵盖投促、发改、规划、国土、建设、环保、交通等部门的重大招商项目选址审核机 制，发挥“四规合一”信息平台作用，提高项目选址落地的科学性。首谈地不具备承载条件的 项目，按规定程序流转至具备承载条件的产业平台；首谈地不符合空间导引的项目，建议流转 至符合导引方向的产业平台；有争议的项目提交市投资促进领导小组决策。
（三）促进协同合作，完善招商利益共享机制。对新引进合肥市外投资类项目，鼓励各地 区开展招商合作，共建飞地项目。通过合肥招商引资项目信息库分享获取的项目线索，并完成 注册的重大引资项目，首谈引进地区和项目落户区按比例分享招商引资、产值、进出口、财税 等相关指标。对市内迁移类项目，兼顾企业迁出地和迁入地的利益关系，建立企业迁移期内过 渡机制，上述各项指标由迁出地和迁入地在期限内按比例分享。完善城区“退二进三”支持政 策体系和考核评价机制，探索区县产业结对合作发展新机制，促进区域优势互补、产业有序迁 移、实现互利共赢。
（四）强化专业招商，完善产业招商推进机制。县（市）区、开发区根据空间导引，强化 对本区域重点招商产业的深度研究，制定具体产业招商目录、准入标准，实施精准化产业招商 政策。按照空间导引，开展重点产业链集中式招商攻关，每年谋划不少于 100 个重大招商靶向 型项目。创新招商模式，实施“项目基地基金”的招引新模式，发挥各级创业、产业投资基 金的招商作用，加快促进资金、技术、市场三方融合。借助专业机构及商协会等力量和资源， 搭建面向全球的投资推广网络，建立招商引资专家顾问团队，开展目标企业的持续跟踪招商。 加强各地投资促进机构体系建设，实行常态化产业招商培训，培养高素质专业化招商队伍。
（五）优化保障服务，完善产业政策支持机制。“三重一创”政策以及土地、金融、人才 等各类产业要素支持政策优先向符合空间导引方向的产业招商项目倾斜，促进产业向功能匹配 的产业平台集聚，促进产业集群化发展。建立营商环境评估机制，引入专业咨询机构，定期发 布营商环境评估报告，加快打造“四蕞”营商环境。
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